May 5th, 2015

互联网监管的三个“十条”有何意味?/ What’s the meaning of the three internet regulation’s ‘ten articles’?

By: 李丹丹 Li Dandan      Source: 新京报网/The Beijing News     Editor: 戴玉玺 Dai Yuxi

自去年2月,中央网络安全和信息化领导小组提出抓紧完善互联网信息内容管理等法律法规,“微信十条”、“账号十条”和“约谈十条”先后出台。专家称,这一系列文件蕴含“互联网思维”,互联网立法将逐步完善。

中国的互联网监管领域正在经历一次治理转型。

去年2月27日,中央网络安全和信息化领导小组召开的第一次会议上,组长习近平表示,要抓紧制定立法规划,完善互联网信息内容管理、关键信息基础设施保护等法律法规,依法治理网络空间,维护公民合法权益。“没有网络安全就没有国家安全,没有信息化就没有现代化”。

在此后的一年多里,国家互联网信息办公室进入立“法”密集期,“微信十条”、“账号十条”和“约谈十条”先后出台。尤其在一周前面世的“约谈十条”之后,法律专家评价,这一系列规范性文件内含着一个共通的逻辑,即强调“底线思维”,不再是“以罚代管”的传统行政方式,取而代之的是蕴含“互联网思维”的新式管理模式。在“依法治网”的背景下,互联网立法将进入逐步完善的阶段。

  创新

  约谈透露“互联网思维”

3月18日,新浪新闻客户端推送了“新加坡前总理李光耀病逝”的新闻。这一“抢发”的消息后被证伪。而这并非个例。

4月份前8天,互联网违法和不良信息举报中心接到涉新浪的举报达1227件,居主要网站之首。

到4月10日,国家网信办相关业务司局和北京市网信办对新浪网主要领导人进行了“联合约谈”。“约谈”效果立竿见影:新浪网迅速召开内部紧急会议,成立“整改工作小组”。

早在今年2月初,网易也曾被“联合约谈”。随后网易成立了以总编辑为组长的“安全生产领导小组”。

4月28日,“约谈制度”正式成为我国互联网主管部门“事中监管”的重要举措。当日,国家网信办正式对外发布《互联网新闻信息服务单位约谈工作规定》,简称“约谈十条”。

中国政法大学传播法中心研究员朱巍认为,只有当互联网监管部门和服务提供者之间实现有效沟通,行政作为才赶得上发展形势。“约谈十条”明确了行政职权和程序的过程,把网络领域的监管“去神秘化”,变成公开而具体的管理方式。

他表示,政府在行政管理上容易出现“以罚代管”或出台强制性的行政命令等“懒政”做法。而“约谈”则把强势单一的行政手段拓展为一个相互交融的平台,带有“互联网思维”的色彩。

从地方的实践来看,北京网信办此前已多次与相关网站“约谈”。然而由于此前缺少规范性的文件,“约谈”对象多是总编辑或副总编辑等业务负责人,其中程序性问题也有待厘清。

据北京网信办副主任虞晓刚介绍,从操作层面出发,地方网络主管部门依旧希望国家出台规范性文件。虽然地方网络管理部门依照一些法律条文 “依法行政”,然而因缺少操作上的规范性文件,在执法过程中还存在“模糊的地方”。

在分析人士眼中,“约谈十条”的本质是对“裁判”和“运动员”的双重约束,为两者的行为都划定了底线。

国家网信办信息服务管理局负责人范力表示,该规范严格规定了约谈的程序,包括约谈时两名以上执法人员参加等。如若出现政府工作人员滥用职权的,将依法查处。

  转向

  以规范倒逼“自律”意识

“互联网+”是今年全国两会的热词,舆论认为新业态融合将助推中国经济发展。

如何在激发商业活力的同时规范乱象?这是我国互联网监管部门要解决的难题。

有评论文章指出,三个“十条”释放了一种新的价值信号,不再是单一的“他律”,而是对“自律”的提醒和倒逼。互联网信息主管部门采取的管理方式正在从“刚性”变“柔性”。

虞晓刚举例解释,在浩如烟海的网络信息面前,主管部门不可能采取“点对点”的监管方式。在“依法治网”背景下,监管单位希望网站加强内部治理。因为监管单位在日常管理中不能“越俎代庖”做编辑的活,管理到“每个标题”。只有当网站管理责任到位了,管理部门也才能归位。

纵观三个“十条”,均透露着“底线思维”和“自律”的治理思路。如“微信十条”发布后,国家网信办移动网络局负责人徐丰曾表示,互联网企业应落实管理主体责任,配备与服务规模相适应的专业人员。

这一新思路得到互联网企业的响应。在“账号十条”正式施行前,新浪、百度、腾讯、阿里巴巴等互联网企业就已报送自查自纠报告,处置微博、博客、论坛、贴吧和即时通信工具等各类违法违规账号6万余个。

实际上,国家网信办提出的“自律”精神也为地方的管理提供了出口。

近年来,移动互联网应用程序(以下称APP)在信息发布、社会交往等领域蓬勃发展,并且上演了一个个“造富神话”。然而此中也存在APP非法窃取个人信息、从事非法经营、传播恶意软件病毒软件、违法开展新闻信息服务活动等现象。

对于互联网公司扎堆集聚的北京,来自这一领域的挑战尤其突出。

对此,北京市网信办和首都互联网协会在去年11月底召集移动客户端、APP工厂等签署《北京市移动互联网应用程序公众信息服务自律公约》,承诺对拟上架的APP进行安全性检测和合法性审核,不得收集与本APP功能无关的用户信息。

目前,国家网信办也将出台APP应用程序发展管理办法。分析人士认为, 该办法的基本出发点是促进互联网发展,督促互联网企业承担责任,从“外在管理”到“内在治理”。

  展望

  网络立法的顶层思路

近几年,即时通讯工具迅速崛起,据中国互联网信息中心(CNNIC)年初公布的调查报告,我国手机网民规模达5.57亿。媒体报道,作为即时通讯工具“领军产品”的微信拥有着逾6亿用户和800万公众账号。

媒介及传播方式的革命挑战着监管部门:法规的健全速度如何赶上现实发展速度?

虞晓刚介绍,地方网信办在日常管理中的法规依据是“292号令”和“37号令”。也就是在2000年颁布的《互联网信息服务管理办法》和在2005年颁布的《互联网新闻信息服务管理规定》。

北京大学互联网法律中心主任张平介绍,该中心统计显示,我国针对互联网的专门性法律仅有3部,包含互联网法律规范的相关性法律21部,这难以满足互联网发展及其监管实践的需要。

法规的滞后面对的是“泥沙俱下”的现状:谣言、欺诈、色情、涉恐等信息通过微信平台肆意传播。

微信或微博里,冒名的“李鬼”们使用同样的头像和简介,发布虚假消息,如作家徐坤、“人民曰(yue)报”和“中纪委巡视组”等等。

相隔仅半年,国家网信办先后出台“微信十条”和“账号十条”。其中,“账号十条”就对“冒用”情况明确表示,网络服务提供者应注销其账号,并向主管部门报告。

对此,中国政法大学传播法中心研究员朱巍认为,立法周期非常长,而来自互联网的新挑战往往“迫在眉睫”。在此背景下,三个“十条”是把法律具体化,既符合依法治国的精神,也能灵活地面对网络发展的新挑战。

继续追溯立“法”速度加快的原因,还需倒推到去年2月,中央网络安全和信息化领导小组第一次会议上,组长习近平已把网络安全放到国家战略的高度,“没有网络安全就没有国家安全,没有信息化就没有现代化”。

而中央网络安全和信息化领导小组的规格之高,也可嗅到我国最高决策层对网络安全和信息化建设非同一般的重视程度,顶层设计意味浓厚。在三人领导成员中,习近平任组长,李克强、刘云山任副组长。而其实际办事机构即中央网络安全和信息化领导小组办公室,国家互联网信息办公室则承担具体职责。

清华大学法学院教授王振民认为,四中全会提出了“全面依法治国”,因此关于网络的法治建设也应有一个总体规划。网络空间的法治化需要中央的总体引导,提出建设总目标、总任务、时间表、路线图,从立法、执法、守法、司法各方面有一个总体的考虑。

目前国家网信办正在修订2005年发布的《互联网新闻信息服务管理规定》,也在做制定网络安全法的工作。

张平表示,我国在互联网立法方面没有系统的研究以及自成体系,互联网立法将进入逐步完善阶段。而如何确保中央有关理顺、整合互联网信息管理的部署落到实处,将是下一步加强互联网基础立法的重点。

  ■ 有关三个“十条”

  微信十条

★《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》

●发布时间:2014年8月7日(同日实施)

●发布单位:国家互联网信息办公室

●主要规定:①服务提供者从事公众信息服务需取得资质;②强调保护隐私;③实名注册,遵守“七条底线”;④公众号需审核备案;⑤时政新闻发布设限;⑥明确违规如何处罚。

●管理范围:微信、易信、米聊、来往等即时通信工具服务提供者以及用户。

  账号十条

★《互联网用户账号名称管理规定》

●发布时间:2015年2月4日

●实施时间:3月1日

●发布单位:国家互联网信息办公室

●主要规定:要求网民的账号、头像、简介等注册信息不得出现危害国家安全、破坏民主团结等违法和不良信息。

●管理范围:类似“全网管理”,除了通讯工具外,是各种网站、贴吧等等。

  约谈十条

★《互联网新闻信息服务单位约谈工作规定》

●发布时间:2015年4月28日

●实施时间:2015年6月1日

●发布单位:国家互联网信息办公室

●主要规定:若互联网信息服务单位存在违法采编、转载新闻信息等九种情形,主要负责人或总编辑将被“约谈”。

●对象:网站、客户端、博客、微博客、即时通讯工具等互联网新闻信息服务单位。

  中央网络安全和信息化领导小组

2014年2月27日成立。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平任组长;李克强、刘云山任副组长。办事机构为中央网络安全和信息化领导小组办公室,由国家互联网信息办公室承担具体职责。

  国家互联网信息办公室

2011年5月4日成立。主要职责包括落实互联网信息传播方针政策和推动互联网信息传播法制建设,指导、协调、督促有关部门加强互联网信息内容管理,负责重点新闻网站的规划建设,依法查处违法违规网站等。

  截至2014年12月

●中国网民规模达6.49亿,全年共计新增网民3117万人。

●中国手机网民规模达5.57亿,较2013年底增加5672万人。

●中国网站总数为335万,年增长4.6%。

●即时通信作为第一大上网应用,在网民中的使用率继续上升,达到90.6%。

●48.6%的网民表示我国网络环境比较安全或非常安全,49.0%的网民表示互联网不太安全或非常不安全。

来源:中国互联网络信息中心(CNNIC)第35次《中国互联网络发展状况统计报告》

新京报记者 李丹丹